Bewertung der Einigung auf Arbeitsebene über ein Memorandum of Understanding (MoU) für ein drittes Hilfspaket zugunsten Griechenlands

von Manuel Sarrazin und Anja Hajduk

Nach der unnötig aufgeheizten Debatte vor der Einigung über die Eröffnung von Verhandlungen am Anfang des Sommers, hat die überraschend schnelle und vergleichsweise lautlose Einigung auf Arbeitsebene überrascht. Tatsächlich gab es in den letzten Tagen schon mehrere Hinweise, dass die verhandelnden Institutionen und die Regierung in Athen einen konstruktiven und lösungsorientierten Umgang miteinander gefunden haben. Das MoU ist das Ergebnis dieser konstruktiven Verhandlungen und es unterscheidet sich von vorherigen Vereinbarungen vor allem in Sachen Eigenverantwortlichkeit, die der griechischen Regierung zugebilligt wird: das MoU trägt jetzt deutlicher eine griechische Handschrift als dies in früheren Verhandlungen der Fall gewesen ist. Die Einigung ist ein wichtiges Signal; sie zeigt, dass Europa in der Krise handlungsfähig ist und wieder sachlich miteinander umgegangen wird um die Probleme zu lösen. Wohl auch, weil nicht alle nationalen Finanzministerien direkt mit am Verhandlungstisch saßen und die Verhandlungen eben nicht mehr, wie in den Monaten zuvor, wie u.a. auch von Finanzminister Varoufakis gefordert, politisiert sind, sondern auf Arbeitsebene gemacht werden.

Gleichzeitig hat in den letzten Wochen innenpolitisch in Griechenland eine erstaunliche Entwicklung stattgefunden: Alexis Tsipras entwickelt sich nach der Einigung auf dem EU-Gipfel immer mehr zu einem Reformer, der bereit ist, notwendige Konflikte in seiner Partei auszutragen und der versucht, das Land auf einen grundsätzlichen Reformkurs zu bringen. Der Entwurf des MoUs atmet diesen Geist. Er ist in Ton und Inhalt deutlich anders geprägt als alle bisher bekannten MoUs mit Programmstaaten und ist eindeutig darauf ausgerichtet, in der griechischen Bevölkerung Unterstützung zu finden und neue Wachstumskräfte im Land freizusetzen. Schon allein das ist ein großer Erfolg von Tsipras, für den – siehe Referendum – die Kommunikation von Selbstbestimmung statt Diktat wichtig ist, die aber natürlich bei den politisch und rechtlich notwendigen Konditionalitäten nicht leicht zu leisten ist. Deshalb ist es jetzt wichtig Tsipras den Rücken zu stärken – auch gegen Widerstände innerhalb seiner eigenen Partei, die ihm bei der Abstimmung im Parlament die nötigen Stimmen für eine Minderheitsregierung verweigerte und sich somit jetzt die Vertrauensfrage für ihn stellt. Genauso wichtig ist, dass wir uns als Grüne gegen die Kritik von Finanzminister Schäuble stellen, der mit seinen Forderungen versucht die Vereinbarungen zu hintertreiben und eine Hintertür für den Grexit offen lassen will.

Materiell beinhaltet das Paket vor allem die Grundlage, um Griechenland für drei Jahre zu finanzieren. Mit einem Kredit von 86 Mrd. Euro ist klargestellt, dass Griechenland im Euro bleibt und eine Basis geschaffen wird, damit das Land wieder zu Stabilität kommen kann. Das Programm ist aber aus unserer Sicht auch eine Grundlage für die Regierung in Athen und andere politische Kräfte, um in der Zukunft weitere Verbesserungen für Athen politisch zu erstreiten. Hierzu gehören z.B. mehr Investitionen oder Schuldenerleichterungen, die realistisch sind, wenn sich die neue Regierung in diesem Programm als verlässlicher Partner erweist.

Das Paket beinhaltet einen Einstieg in die von uns immer geforderte Umschuldung, indem es Tilgungen in Höhe von 29,7 Mrd. Euro und Zinszahlungen in Höhe von 11,7 Mrd. Euro mittelbar durch Kredite des ESM finanziert, die gegenüber Dritten (IWF, EZB, privaten Gläubigern u.a.) fällig werden. Wie hoch der Anteil des Pakets am Ende in Bezug auf diese Umschuldung sein wird, wird sich an der Höhe der Beteiligung des IWF entscheiden, der im Gegenzug für eine relevante Beteiligung aber wohl auf Schuldenerleichterungen drängen wird. Weitere 25 Mrd. Euro in dem Paket sind für die Stabilisierung des Bankenbereichs vorgesehen, um Griechenland schnell wieder auf Linie zu bringen. Auch wenn man darüber streiten kann, in welchem Maße letztendlich eine spätere Finanzierung dieser Summe aus Privatisierungen sinnvoll ist, halten wir sie persönlich bis zu einem gewissen Maß für tragbar, da es jetzt ungemein wichtig ist, schnell europäische Glaubwürdigkeit in das griechische Bankensystem zu bringen.

Das Programm beinhaltet einen stark veränderten und breiteren Ansatz beim Thema Strukturreformen. Es hat keineswegs mehr einen rein neoliberalen oder kontraktiven Ansatz. Viele einzelne Maßnahmen gehen wirkliche Strukturprobleme in der griechischen Gesellschaft an (Justiz, Korruption, Verteidigungshaushalt, progressiver Ansatz der Rentenzuschlagskürzungen) oder denken zumindest die soziale Abfederung von Maßnahmen mit (z.B. bei der Frage von Hilfen für besonders bedürftige Schuldner). Das MoU enthält zudem zwei neue Maßnahmen zu den Themen erneuerbare Energien und Grundsicherung. Die Vereinbarung eines neuen Förderprogramms für erneuerbare Energien und Energieeffizienz könnte den Grundstein dafür legen, Griechenlands enormes Potential in diesen Bereichen durch eine Investitionsoffensive auszuschöpfen. Interessant ist auch, dass beispielsweise die Einsparungen von 0,5 % im Sozialbereich zur Finanzierung der Grundsicherung nicht mehr im Detail vorgeschrieben werden, sondern eine Ausarbeitung der griechischen Regierung gemeinsam mit der Weltbank festgelegt wird. Dies zeigt, dass auf Ownership geachtet wird, um die Finanzierung aus Effizienzsteigerungen und nicht durch reine Kürzungen zu erreichen. Für die Aufbruchsstimmung im Land ist zudem wichtig, dass ein Programm mit 150.000 Jobs für Langzeitarbeitslose, Jugendliche und junge Erwachsene angekündigt ist. All das sind Maßnahmen, die der griechischen Regierung viel mehr Spielraum geben als erwartet, um Politik für ihre Programmatik zu machen.

Um dringend nötige Investitionen auch von privater Seite im Land anzukurbeln ist entscheidend, dass die griechische Regierung die Reformen gerade im Justizbereich und der Korruptionsbekämpfung zügig angeht. Nur durch einen verlässlichen regulatorische Rahmen kann ein investitionsfreundliches Klima im Land hergestellt werden. Trotzdem kommt das Programm, gerade auch nach der Wirtschaftsentwicklung der letzten Wochen und Monate, an den finanziellen Realitäten nicht vorbei und ist noch zu schwach, wenn es darum geht die Investitionen für Griechenland auszubauen. Vergessen werden sollte nicht, dass Griechenland von verbleibenden Zuschüssen aus EU-Programmen aus dem Zeitraum 2007-2013 weiter profitieren soll und 35 Mrd. Euro aus EU-Mitteln (Agrar- und Strukturfonds) in der Förderperiode 2014 bis 2020 zur Verfügung stehen. Zusätzliche Mittel sollen aus der Investitionsoffensive (d.h. der Juncker-Fonds bzw. EFSI) für Investitionen in Griechenland bereitgestellt werden. Zudem hat die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung Griechenland bis zum Jahr 2020 zum Empfängerland erklärt. Daraus ergibt sich ein zusätzlich ein geschätztes Jahresinvestitionsvolumen von 500 Mio. Euro.

Beim für uns wichtigen Thema Schuldenerleichterungen bestätigt das MoU die Erklärung des Eurogipfels vom 12.07.2015, die Schuldenerleichterungen nach einer ersten positiven Prorgammüberprüfung mit weiteren Laufzeitverlängerungen und Zinssenkungen anzugehen.

Übersicht der Maßnahmen: Drittes Hilfspaket für Griechenland/MoU vom 11.08.2015

Das auf technischer Ebene verhandelte Memorandum of Understanding liegt dem Bundestag seit dem 12.08. vor. Im Folgenden sind schlaglichtartig zentrale Elemente aus dem MoU aufgeführt. Am Ende finden sich Hinweise auf Sachbereiche, die im MoU nicht angesprochen sind.

Ownership

Das MoU betont die Notwendigkeit von griechischer Ownership für die Reformagenda. Die griechische Regierung verpflichtet sich, alle Maßnahmen, die die im MoU genannten Ziele betreffen, vor ihrer Umsetzung mit der EU Kommission, der Europäischen Zentralbank (EZB) und dem Internationalen Währungsfond (IWF) abzustimmen und deren Zustimmung dazu einzuholen. Die Umsetzung des MoU wird in vierteljährlichem Abstand überprüft und die darin festgelegten Bedingungen ggfs. auf Basis der Überprüfung angepasst.

Haushaltsziele

Das MoU hält fest, dass dieses Jahr (2015) bei unveränderten Bedingungen ein Primärdefizit im griechischen Staatshaushalt von 1,5% des BIP zu erwarten ist. Davon ausgehend macht das MoU folgende Zielvorgaben für den Primärhaushalt:

2015: Primärdefizit von 0,25%

2016: Primärüberschuss von 0,5%

2017: Primärüberschuss von 1,75%

2018: Primärüberschuss von 3,5%

Diese Ziele sind weniger hoch als in den diversen Entwürfen von Juni und Juli, in denen für die Jahre 2015 bis 2018 Primärüberschüsse von mindestens 1%, 2%, 3% und 3,5% gefordert wurden. Angesichts der negativen wirtschaftlichen Entwicklung (die EU Kommission prognostiziert ein BIP Wachstum von -2,3% für 2015 und von -1,3% für 2016) und eines Primärdefizits im Haushalt von 1,5% sind jedoch auch die obigen Ziele anspruchsvoll. Für die verbleibenden vier Monate des Jahres 2015 bedeuten sie zusätzliche haushaltswirksame Maßnahmen (Ausgabekürzungen/ Einnahmeerhöhungen) in Höhe von 1,25 Prozentpunkten des BIP (rd. 2,25 Mrd. Euro; 1% BIP entspricht rd. 1,8 Mrd. Euro).

Haushaltswirksame Maßnahmen

Unter anderem sind vorgesehen:

 

·      Erhöhung der Tonnage-Steuer und Abschaffung von Vergünstigungen für die Reeder

·      Reduzierung der Verteidigungsausgaben um 0,1 Mrd. Euro in 2015 und um 0,4 Mrd. Euro in 2016

·      Abschaffung der Steuervergünstigungen für Landwirte in Schritten (2016 und 2017)

·      Streichung der Subventionen für Agrardiesel/Heizöl

·      Volle Abschaffung der reduzierten MWSt-Sätze für die Inseln bis Ende 2016

·      Überprüfung und ggfs. Abschaffung von Steuervergünstigungen für Unternehmen, Integration des Solidaritätszuschlags in die Einkommenssteuer

·      Sukzessive Absenkung der Personalausgaben für den öffentlichen Dienst (in % des BIP) von 2016 bis 2019

·      Reformen im Gesundheitssektor (u.a. Preisgestaltung von Medikamenten und Behandlungen, Einführung von DRG-Vergütungssystemen in Krankenhäusern)

·      Effektivere Steuerverwaltung (s.u.)

·      Rentenreform (s.u.)

·      Privatisierungen (s.u.)

·      u.v.m.

Als Teil der Vorbedingungen wurden bereits im Juli eine Erhöhung der Unternehmensbesteuerung, eine Erhöhung des Solidaritätszuschlags und eine Erhöhung der Luxussteuer vom griechischen Parlament verabschiedet.

Um die Ziele für den Primärüberschuss in den Jahren 2017 und 2018 zu garantieren, verpflichtet sich die griechische Regierung, neben den im MoU genannten im Oktober 2015 weitere Maßnahmen zu verabschieden, die im Jahr 2017 zusätzliche Erlöse in Höhe von 0,75% des BIP und im Jahr 2018 zusätzliche Erlöse von 0,25% des BIP einbringen. Die griechische Regierung verpflichtet sich zudem, im Oktober 2016 darüber hinausgehende haushaltswirksame Maßnahmen zu verabschieden, falls dies für die Erreichung der Ziele für die Primärüberschüsse für 2017 und 2018 notwendig sein sollte.

Unabhängigkeit und Effektivität der Steuerverwaltung sowie Bekämpfung von Steuerhinterziehung

Bis Juni 2016 soll eine unabhängige Finanzverwaltung geschaffen und einsatzfähig sein. Durch diverse Maßnahmen soll die Effektivität der Steuerverwaltung verbessert und die Steuereinnahmen hierdurch erhöht werden. Die griechische Regierung verpflichtet sich im November 2015 eine umfassende Strategie zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung vorzulegen.

Rentenreform

Die griechische Regierung verpflichtet sich, durch Reformen im Rentensystem im Jahr 2015 rd. 0,25% des BIP und im Jahr 2016 rd. 1% des BIP einzusparen. Unter anderem sind dafür folgende Maßnahmen vorgesehen:

·      Stufenweise Abschaffung von Frühverrentungsmöglichkeiten, Erhöhung der Rentenabschläge von 6% auf 16% bei vorzeitigem Renteneintritt und Heranführung des effektiven Renteneintrittsalters an die Altersgrenze von 67 (bzw. von 62 Jahren bei 40 Beitragsjahren) bis zum Jahr 2022

·      Stufenweise Abschaffung des Solidaritätsaufschlags (EKAS) für Rentner bis Ende 2019, beginnend mit den oberen 20% der Rentenbezieher

·      Stufenweise Stärkung der Proportionalität von Beiträgen und Rentenansprüchen mit dem Ziel der Rückführung des Zuschusses zum Rentensystem aus dem Staatshaushalt

·      u.a.m.

Soziale Sicherungsnetze und Einführung einer Grundsicherung

Eine unmittelbar beginnende Social Welfare Review soll die Bandbreite sozialer Leistungen, inklusive Steuervergünstigungen sowie Geld- und Sachleistungen der Sozialversicherungen, überprüfen und mit dem Ziel von strukturellen Einsparungen in Höhe von 0,5% des BIP neu strukturieren. Unter Verwendung der eingesparten Mittel und ohne weitere Mehrausgaben soll ab Apr
il 2016 eine landesweite Grundsicherung (Guaranteed Minimum Income, GMI) als Mindestsicherungssystem eingeführt werden. Arbeitsgelegenheiten für insgesamt rd. 150.000 Langzeitarbeitslose, Jugendliche und junge Erwachsene und Personen mit Vermittlungshemnissen sollen ab März 2016 eingerichtet werden.

Privatisierungen

Die griechische Regierung verpflichtet sich zunächst auf die Fortführung der laufenden Privatisierungen. Dabei sollen im Jahr 2015 noch 1,4 Mrd. Euro, in den Jahren 2016 und 2017 rd. 3,7 Mrd. Euro bzw. 1,3 Mrd. Euro an Privatisierungserlösen erzielt werden. Privatisiert werden sollen u.a. die Häfen von Piräus und Thessaloniki; die Privatisierung der Regionalflughäfen soll mit dem erfolgreichen Bieter (Fraport) erfolgreich zum Abschluss gebracht werden.

Privatisierungsfonds

Der auf dem Euro-Gipfel vom 12. Juli beschlossene Privatisierungsfonds soll als unabhängiger Fonds unter griechischer Führung und Aufsicht der Institutionen eingesetzt werden. Zunächst soll eine Task Force, deren Mandat und Zusammensetzung mit Zustimmung der Institutionen und nach Konsultation mit der Eurogruppe festgelegt werden, einen Vorschlag zu den Aufgaben, der Struktur und der Führungs- und Aufsichtsstruktur des Fonds erarbeiten. Dabei soll die Task Force auch Vorschläge unterbreiten, wie das Ziel von Erlösen in Höhe von 50 Mrd. Euro und deren Verwendung für die Rückzahlung der Bankenrekapitalisierungsmittel, für die Rückzahlung von Schulden und für Investitionen umgesetzt werden kann. Als Reaktion auf entsprechende Nachforderungen des Bundesfinanzministeriums hat sich die Eurogruppe darauf geeinigt, dass der Fonds nicht wie im MoU vorgesehen im März 2016 sondern bereits Ende des Jahres 2015 seine Arbeit aufnehmen soll.

Bankenregulierung und –rekapitalisierung

Bis Ende August 2015 soll eine umfassende Strategie zum Umgang mit dem Finanzsektor vorgelegt werden, die zu dessen Stabilisierung führt. Dabei sollen die Verbesserung von Liquidität und Eigenkapital der Banken, die Verbesserung von Führungs- und Aufsichtsstrukturen sowie Lösungen für den Umgang mit notleidenden Krediten (Non-Performing Loans, NPL; in der Regel handelt es sich um Immobilienkredite) im Mittelpunkt stehen.

Für die Rekapitalisierung überlebensfähiger Banken und für die Abwicklung nicht lebensfähiger Banken sollen bis zu 25 Mrd. Euro aus dem dritten Hilfspaket zur Verfügung gestellt werden. Bis spätestens Ende diesen Jahres (2015) sollen die vier großen griechischen Banken im erforderlichen Umfang rekapitalisiert sein. Die verteilungspolitisch problematische Rekapitalisierung durch einen Einlagenschnitt bei Guthaben wird nicht erwähnt, genau so wenig wie ein verteilungspolitisch grundsätzlich sinnvoller Bail-in von Eigentümern und Gläubigern. Die Unabhängigkeit des Hellenic Financial Stability Fonds (HFSF) soll gestärkt, die Besetzung seiner Führungsgremien soll unter stärkerer Einbindung der Institutionen erfolgen. NPLs sollen mithilfe von u.a. der Reform des Unternehmens- und Privatinsolvenzrechts zur Erleichterung von Pfändungen und Zwangsräumungen, der Absicherung von (bedürftigen) Gläubigern nach Pfändung durch die soziale Mindestsicherung (s.o.) und vermehrter Schuldnerberatung adressiert werden. Die Möglichkeit der Bündelung und des Handels mit notleidenden Krediten seitens der Banken soll durch die griechische Zentralbank überprüft werden.

Arbeitsmarktreformen und Bildungssystem

Der rechtliche Rahmen für Massenentlassungen, Streiks und Tarifverhandlungen soll ab Oktober 2015 von unabhängigen Experten unter Einbeziehung der ILO evaluiert werden. Vor Abschluss dieser Evaluation soll der rechtliche Rahmen nicht verändert werden, wobei sich die griechische Regierung dazu verpflichtet, die Gesetzgebung von Juli 2015 zur Verlängerung der Nachwirkung von Tarifverträgen wieder rückgängig zu machen. Durch verschiedene Maßnahmen soll Schwarzarbeit bekämpft, die Effektivität des Arbeitsministeriums erhöht und die berufliche Bildung gestärkt werden. Die OECD soll bis April 2016 eine Evaluation des griechischen Bildungssystems inklusive Handlungsempfehlungen durchführen.

Wettbewerb und Deregulierung

Der Wettbewerb auf den Produktmärkten soll unter Zuhilfenahme der OECD Toolkits I und II erhöht werden. Davon ausgenommen sind vorerst (bis Juni 2016) verschreibungspflichtige Medikamente, Baumaterialien und eine Kategorie von Lebensmitteln (Bäckereiprodukte?). Die Regelung zu verkaufsoffenen Sonntagen soll eingeführt werden, sobald der Staatsrat (State Council) durch ein entsprechendes Urteil den Weg dafür frei macht.

Die Privatisierung des staatlichen Stromanbieters ADMIE – oder die Umsetzung einer wettbewerbspolitisch gleichwertigen Alternative – soll den Wettbewerb und Investitionen auf dem Strommarkt stärken.

Förderung erneuerbarer Energie

Die stärkere Nutzung von erneuerbaren Energien und Gas wird angestrebt, die Vorteile sollen an die Verbraucher weitergegeben werden. Ab Dezember 2015 soll – unter Rückgriff auf kompetente technische Unterstützung – ein neuer Rahmen zur Förderung erneuerbarer Energien und zur Verbesserung der Energieeffizienz zur Verfügung gestellt werden, der die effektive Nutzung von entsprechenden EU-Fonds und privaten Finanzierungsquellen ermöglicht und gleichzeitig die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen nicht gefährdet.

Kampf gegen Korruption

Neben der Vorlage eines überarbeiteten strategischen Plans zur Bekämpfung von Korruption soll unter anderem die Parteienfinanzierung und das Strafrecht für Finanzkriminalität reformiert sowie ein Verhaltenskodex für Abgeordnete vorgelegt werden.

Justizreform

Eine neue Zivilprozessordnung wurde bereits im Juli verabschiedet. Zudem sollen Gerichtsgebühren erhöht und transparenter gemacht werden. Es sollen Vorschläge zur Sicherstellung des Zugangs zum Gerichtswesen für bedürftige Personen gemacht werden. Bis Oktober 2015 sollen Vorschläge zur Abarbeitung der unbearbeiteten Fälle bei den Verwaltungs- und Zivilgerichten vorliegen.

Unabhängigkeit und Effektivität der Statistikbehörde

Die griechische Regierung verpflichtet sich u.a. dazu, die Unabhängigkeit der griechischen Statistikbehörde ELSTAT zu achten und sicherzustellen und ihr dafür alle erforderlichen Ressourcen sowie Zugänge zu Institutionen und Informationen zur Verfügung zu stellen.

EU-Mittel für Investitionen

Das MoU verweist auf die Mittel in Höhe von rd. 35 Mrd. Euro, die Griechenland aus EU-Mitteln (Agrar- und Strukturfonds) in der Förderperiode 2014 bis 2020 zur Verfügung stehen. Die Investitionsoffensive (d.h. der Juncker-Fonds bzw. EFSI) soll z
usätzliche Mittel für Investitionen in Griechenland zur Verfügung stellen (in ungenannter Höhe). Das MoU verweist darauf – ebenfalls ohne Nennung konkreter Höhe -, dass Griechenland von verbleibenden Zuschüssen aus EU-Programmen aus dem Zeitraum 2007-2013 weiter profitieren soll.

 

 

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