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Die nüchterne Erweiterung – Warum Kroatien den EU-Beitritt verdient hat

Wenn der Bundestag in dieser Woche der Ratifizierung des Beitrittsvertrags der Republik Kroatien zur Europäischen Union (EU) zustimmt, liegt ein langer und außergewöhnlich anspruchsvoller Beitrittsprozess hinter dem Land und seinen europäischen Partnern. Von vielen unbemerkt hat sich Kroatien in den vergangenen acht Jahren weitgehend transformieren müssen, um den gestiegenen Anforderung des Erweiterungsverfahren der Europäischen Union zu genügen. Damit ist der Beitritt Kroatiens gleichzeitig solitär und doch beispielgebend für die anstehenden Erweiterungsprozesse auf dem westlichen Balkan. Klar ist: Der Beitritt ist redlich verdient. Die Transformation muss aber weitergehen, wenn Kroatien als EU-Mitglied erfolgreich und einflussreich sein will.

 

In der öffentlichen Debatte um den Beitritt Kroatiens zur EU wird die Lage des Landes oft und zu Unrecht mit Rumänien und Bulgarien 2007 gleichgesetzt. Diese Gleichsetzung entspricht nicht den Tatsachen und wird Kroatien nicht gerecht. Sie verhindert sowohl einen nüchternen Blick auf die Erfolge des Beitrittsprozesses, als auch auf die Herausforderungen vor denen das Land heute steht. Tatsache ist: Die EU hat aus der Erweiterung von 2007 gelernt und im Fall Kroatien erstmals ein komplett neues Regime von Konditionalität angewandt. Das hat – zusammen mit einem starken Engagement von Politik und (Zivil-)Gesellschaft – dazu geführt, dass sich Kroatien gewandelt hat – wie von der EU vorgegeben. Kroatien hat Transformation geliefert, nicht nur auf dem Papier, sondern auch in der Realität. Vollenden kann und soll das Land seine Transformation als EU-Mitglied!

Die Erweiterungspolitik ist einer der wichtigsten Politikbereiche der Europäischen Union. Ohne die Erweiterungspolitik wäre die demokratische Transformation in Südeuropa wie auch die marktwirtschaftliche und demokratische Transformation der ehemaligen COMECON-Staaten Zentraleuropas wohl kaum gelungen. Diese Transformationskraft der Erweiterungspolitik ist – bei aller berechtigter Kritik gerade an der Erweiterungsrunde von 2007 – ungebrochen. In den nächsten Jahren wird die Erweiterungspolitik der wichtigste und wirkungsvollste Hebel sein, um die Transformation und damit eine dauerhafte Perspektive für Demokratie, Frieden und Stabilität in der Region des so genannten westlichen Balkans voranzutreiben. Welche Kraft im Erweiterungsprozess stecken kann, deutet die Bewegung zwischen Serbien und dem Kosovo an.

Trotz dieser Erfolgsgeschichte ist die Erweiterungspolitik erklärungsbedürftiger als jemals zuvor. Darauf haben die EU und der Deutsche Bundestag reagiert. Beide haben ihre Verfahren zum EU-Beitritt neuer Mitglieder grundlegend verändert. Sie haben so auf ganz unterschiedlichen Ebenen dazu beigetragen, dass die Erweiterungspolitik heute grundlegend anders, ja grundlegend strikter und anspruchsvoller aufgestellt ist, als noch in der Erweiterungsrunde 2004/2007. Wichtigster Unterschied: Kroatien ist seit über 30 Jahren der erste Einzelbeitritt zur Europäischen Union. Nach dem Gipfel von Kopenhagen 1993, der den insgesamt zehn Mittelost- bzw. Südosteuropäischen Staaten (MOEL-8 + RO und BG) grundsätzlich grünes Licht gab, ging es zwar auch um die Einhaltung der so genannten Kopenhagener Kriterien[1]. Letztendlich führten die gemeinsamen Beitrittsdaten 2004 und 2007 jedoch zu Abstrichen in den politischen Anforderungen. Bei Kroatien und bei künftigen Erweiterungen bestimmt aber die Erfüllung der einzelnen Kriterien (Konditionalität) die Geschwindigkeit des Beitrittsprozesses (Regatta-Prinzip). Abstriche auf Grund frühzeitig festgelegter Beitrittsdaten müssen nicht mehr in Kauf genommen werden.

Waren bei der Osterweiterung zudem die „Europaabkommen“ genannten Assoziationsabkommen auch entscheidend, um die Westbindung der Staaten Zentraleuropas, die Transformation von Demokratie und Marktwirtschaft sowie die Integration der Volkswirtschaften in die westliche Wirtschaftsordnung zu unterstützen, so nutzt die EU diese Abkommen heute stärker zur konkreten und konditionalisierten Vorbereitung der Beitrittsverhandlungen in bestimmten Politikfeldern. Mit Anreizen und wirksamen Sanktionierungen (wie bspw. der Versagung der Visabefreiung) kann dieser Prozess gegenüber den politischen Eliten in den Erweiterungsstaaten Durchsetzungskraft entfalten („sticks and carrots“). Auch in den Verhandlungen selber gilt ein neues Prinzip: Im Gegensatz zur Erweiterungsrunde 2004/07 wird jedes einzelne Verhandlungskapitel um „opening benchmarks“ und „closing benchmarks“ ergänzt. Diese sehen konkrete Meilensteine vor, die für die Eröffnung und den Abschluss jedes einzelnen Kapitels erfüllt werden müssen. Der Ministerrat muss dies jeweils einstimmig feststellen. So kann die Kommission effizient auf die Umsetzung ihrer Vorgaben zur Erfüllung der Kopenhagener Kriterien drängen. Zudem hat jeder der 27 Mitgliedsstaaten im Erweiterungsprozess über 80 Mal die Gelegenheit per Veto ultimativen Reformdruck auf die Beitrittsstaaten auszuüben. Der Bundestag, der jeden Beitritt ratifiziert, hat seit 2009 zudem einen neuen Parlamentsvorbehalt zugesprochen bekommen: Ohne sein Einvernehmen können Beitrittsverhandlungen vom Ministerrat nicht eröffnet werden. Einhergehend mit einem starken Engagement von Abgeordneten in der Region, hat der Bundestag so deutlich an Einfluss gegenüber den Kandidatenstaaten gewonnen. Gleichzeitig ist er aber auch in der Verantwortung, sich ein umfassendes und angemessenes Bild vom tatsächlichen Reformfortschritt in den Erweiterungsstaaten zu verschaffen.

Kroatien ist das erste Land, dass sich diesen neuen Verfahren stellen musste. Bei der Abstimmung im Bundestag geht es ganz nüchtern um eine Betrachtung des Erreichten unter dem Maßstab der Kopenhagener Kriterien. Nach rund sieben Jahren Verhandlungen und der Erledigung weiterer Hausaufgaben in Rahmen der drei Post-Verhandlungs-Überprüfungsberichte kommt die EU-Kommission nun zu dem Schluss, dass Kroatien alle seine Verpflichtungen erfüllt hat und beitreten kann. Besonders heikel waren neben der Frage der Privatisierung der staatseigenen defizitären Werften des Landes (Kapitel Wettbewerb), vor allem die Kapitel Justiz und Menschenrechte. Hier spielten die Funktionsfähigkeit des Rechtswesens, des Minderheitenschutzes bzw. der Rückkehr der Bürgerkriegsflüchtlinge und der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität eine besondere Rolle. Auch hier hat Kroatien seine Hausaufgaben gemacht.

Mit einer umfassenden Justizreform wurde die Ausbildung und Besetzung der Stellen in den Staatsanwaltschaften und Gerichten umstrukturiert. Die Reformen in der Ausbildung wurden durch eine Besetzungspraxis in den lokalen Gerichten untermauert, die zu einem spürbaren Wechsel an Personal im Justizwesen und einer verbesserten Praxis an den Gerichten auf allen Ebenen geführt hat. Gleichzeitig wurde die Entlohnung der Richterinnen und Richter verbessert. Das größte Problem des kroatischen Justizwesens, die hohe Anzahl an nicht abgeschlossenen Verfahren, wurde deutlich reduziert. Der Rückgang konnte unter anderem durch veränderte Revisions- und Berufungsverfahren erreicht werden. Es ist davon auszugehen, dass das kroatische Justizwesen auch nach dem Beitritt in diesem Bereich ambitioniert weiter daran arbeiten wird, die Lasten aus der Vergangenheit – u.a. dem Bürgerkrieg der 90er-Jahre, der einen Großteil der offenen Fälle zu verantworten hat – aufzuarbeiten.

Die Frage der Korruptionsbekämpfung ist für den Kroatien-Beitritt eine der entscheidenden Fragen der letzten Jahre gewesen. Sicherlich ko
mmt es auch in Kroatien – vor allem auch auf lokaler Ebene – immer noch zu Fällen von Korruption, gerade wenn es um öffentliche Auftragsvergabe oder um öffentliche Genehmigungen und ähnlichem geht. Hier wird Kroatien, wie viele andere EU-Mitgliedsstaaten auch, den politischen und öffentlichen Druck hochhalten müssen, um die bemerkenswerten Erfolge im Kampf gegen Korruption zu bewahren und auszubauen. Gleichzeitig muss aber anerkannt werden, dass der Kampf gegen Korruption in Kroatien mit weit mehr Engagement und Erfolg geführt wurde, als in anderen Erweiterungsstaaten. Gerade auf nationaler Ebene wurde durch die Einrichtung der USKOK (einer direkt dem Premierminister unterstehenden Sondereinheit) entschieden gegen Fälle von Korruption vorgegangen. Hohe politische Würdenträger (wie z.B. der ehemalige Premierminister Sanader) wurden angeklagt und wegen Korruption zu Haftstrafen verurteilt. Dieser Prozess der letzten Jahre hängt maßgeblich mit dem Wechsel im Amt des Premierministers von Sanader zu Jadranka Kosor und damit mit der Ablösung alter Machtkartelle in Politik und Wirtschaft zusammen. Er hat zu einer bemerkenswerten Veränderung in der Mentalität der Bevölkerung geführt: Korruption ist in Kroatien heute gesellschaftlich verpönt. In den alltäglichen Beziehungen zwischen Staat und Bürgern findet sie heute nicht mehr statt. Das Vorgehen gegen korrupte Amtsträger und Politiker auf allen Ebenen hat klar gemacht, dass Korruption nicht akzeptiert werden muss. Werden heute Fälle von Korruption bspw. in Stadtverwaltungen bekannt, hat das ernsthafte juristische und politische Folgen. Ein korrupter Politiker hat in Kroatien heute keine politische Zukunft mehr! Gerade das starke Engagement der kroatischen Zivilgesellschaft hat zu diesen Erfolgen beigetragen. Deswegen setzen wir uns dafür ein, dass die kroatische Zivilgesellschaft auch über den Beitritt hinaus eine starke Rolle in der politischen Debatte im Land spielt. Parallel zur Ratifizierung haben wir deswegen einen gemeinsamen Antrag mit der SPD zur Abstimmung gestellt, der den Vorschlag der kroatischen NROs unterstützt, eine Kommission bestehend aus Vertretern von Parlament und Zivilgesellschaft auf nationaler Ebene einzurichten, welche die Implementierung und Nachhaltigkeit der im Beitrittsprozess eingeleiteten und umgesetzten Reformen begleitet und überprüft.

In diesen und anderen Bereichen wird Kroatien auch nach dem Beitritt ambitioniert weiter an der Transformation des Landes arbeiten müssen. Gleichzeitig stellen wir aber fest: Mit dem EU-Beitrittsprozess wurden hier maximale Erfolge erreicht. Damit ist Kroatien natürlich nicht am Ende der Reformen angelangt, sondern ganz nüchtern gesagt: Kroatien hat seine Verpflichtungen erfüllt. Wie von allen anderen EU-Mitgliedsstaaten erwarten wir auch von Kroatien, dass es auch nach dem Beitritt weiter im Sinne der Ziele der EU-Verträge voranschreitet. Wer jetzt den Beitritt Kroatiens verhindert, wird  nicht dazu beitragen, dass Kroatien seine Reformagenda vorantreibt.

Der EU-Beitritt Kroatiens findet unter einer schwierigen wirtschaftlichen Lage in der Region und auch in der Euro-Zone statt. Trotz all der beschriebenen Veränderungen im Land ist die Wirtschaft 2008-2013 im Schnitt um 1,7% geschrumpft. Auch die Aussichten sind trübe, erst 2014 wird mit einem positivem Wachstum (1 %) gerechnet. Die Staatsverschuldung liegt bei 53,6 % (2012) – ungefähr 23 Mrd. Euro – wobei weitere Schulden in den Staatsbetrieben schlummern. Die Arbeitslosenquote liegt bei 20 % (2013), die Jugendarbeitslosigkeit bei über 40 %. Die Beschäftigungsquote ist mit 57 % (davon 18 % Schwarzarbeit) ausgesprochen gering. Das größte Problem der kroatischen Wirtschaft, deren industrielle Basis als einer der größten Schiffsbaustandorte der Welt bereits in den 90er-Jahren weggebrochen ist, liegt neben der schlechten Wirtschaftslage in der Region und der Euro-Zone vor allem an den fehlenden Auslandsinvestitionen. Der EU-Beitritt bietet hier für Kroatien mit dem verstärkten Zugriff auf EU-Gelder und mit dem in den anderen Erweiterungsstaaten im Zuge des Beitritts üblichen Zuwächsen an Direktinvestitionen eine große Chance. Er ist aber keine Garantie für eine Verbesserung der Lage für das Land. Gleichzeitig muss man attestieren, dass ein Scheitern des Beitritts sicherlich auch in diesem Bereich alle Anstrengungen zunichte machen würden, die Investitionsbedingungen zu verbessern und vor allem die bürokratisierten Verfahren zu erleichtern. Gerade im wichtigen Wirtschaftszweig Tourismus ist zudem darauf zu achten, dass die Verbesserung des Investitionsklimas in Kroatien nicht zu Lasten der wunderschönen Landschaft und der Natur gerade an der Küste geht und letztlich zu einem nicht nachhaltigen Wachstum vor allem durch Immobilien- und ähnliche Investitionsprojekte führt. Das politische Engagement von NROs und der Zivilgesellschaft vor Ort wird hier durch die Geltung des EU-Umweltrechts gestärkt werden.

 

Hier findet ihr auch meine Rede zur Abstimmugn

 


[1] Die Kopenhagener Kriterien sind: 1. institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung sowie für die Wahrung der Menschenrechte und zum Schutz von Minderheiten, 2. funktionsfähige Marktwirtschaft, sowie die Fähigkeit dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften in der EU standzuhalten, 3. die Übernahme des Gemeinschaftlichen Besitzstandes (acquis communitaire) sowie das Einverständnis zu den Zielen einer Wirtschafts- und Währungsunion und einer politischen Union und 4. die Erweiterungsfähigkeit/-kapazität der EU.